RISCOS E CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA ANÁLISE À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, DO DECRETO Nº 9.203/2017 E DA ESTRUTURA COSO

Resumo

A gestão pública contemporânea exige mecanismos estruturados capazes de assegurar eficiência, integridade e sustentabilidade fiscal. Nesse contexto, a gestão de riscos e os controles internos assumem papel estratégico na governança pública. Este artigo analisa os riscos e controles na administração pública brasileira à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), do Decreto nº 9.203/2017 e da estrutura COSO, referência internacional em gestão de riscos e controle interno. A pesquisa adota abordagem qualitativa, baseada em revisão bibliográfica e normativa. Os resultados indicam que a integração entre governança, planejamento fiscal e gestão estruturada de riscos promove amadurecimento institucional, fortalece a accountability e contribui para a prevenção de irregularidades. Conclui-se que a adoção sistemática de modelos de controle baseados no COSO amplia a capacidade estatal de tomada de decisão e gestão sustentável.

Palavras-chave: Gestão de riscos. Governança pública. Controle interno. Responsabilidade fiscal. COSO.

               La gestión pública contemporánea exige mecanismos estructurados capaces de garantizar la eficiencia, la integridad y la sostenibilidad fiscal. En este contexto, la gestión de riesgos y los controles internos asumen un papel estratégico en la gobernanza pública. Este artículo analiza los riesgos y controles en la administración pública brasileña a la luz de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), Decreto n.º 9.203/2017, y el marco COSO, referente internacional en gestión de riesgos y control interno. La investigación adopta un enfoque cualitativo, basado en una revisión bibliográfica y normativa. Los resultados indican que la integración entre la gobernanza, la planificación fiscal y la gestión estructurada de riesgos promueve la madurez institucional, fortalece la rendición de cuentas y contribuye a la prevención de irregularidades. Se concluye que la adopción sistemática de modelos de control basados ​​en COSO amplía la capacidad del Estado para la toma de decisiones y la gestión sostenible.

Palabras clave: Gestión de riesgos. Gobernanza pública. Control interno.

               Contemporary public management demands structured mechanisms capable of ensuring efficiency, integrity, and fiscal sustainability. In this context, risk management and internal controls assume a strategic role in public governance. This article analyzes the risks and controls in Brazilian public administration in light of the Fiscal Responsibility Law (LRF), Decree No. 9,203/2017, and the COSO framework, an international reference in risk management and internal control. The research adopts a qualitative approach, based on bibliographic and normative review. The results indicate that the integration between governance, fiscal planning, and structured risk management promotes institutional maturity, strengthens accountability, and contributes to the prevention of irregularities. It is concluded that the systematic adoption of control models based on COSO expands the state's capacity for decision-making and sustainable management. Keywords: Risk management. Public governance. Internal control.

1 Introdução

A administração pública enfrenta crescente pressão por resultados, transparência e uso eficiente dos recursos públicos. A complexidade institucional e o aumento das demandas sociais ampliam a exposição a riscos fiscais, operacionais e de integridade. Nesse cenário, a governança pública moderna incorpora a gestão de riscos como elemento central da tomada de decisão.

A Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu disciplina e planejamento fiscal no Brasil, estabelecendo mecanismos preventivos voltados à sustentabilidade financeira do Estado (BRASIL, 2000). Posteriormente, o Decreto nº 9.203/2017 consolidou diretrizes de governança pública, reconhecendo a gestão de riscos como componente essencial da administração (BRASIL, 2017).

Paralelamente, a estrutura COSO tornou-se referência internacional para sistemas de controle interno e gestão de riscos, fornecendo metodologia integrada capaz de alinhar estratégia, desempenho e conformidade (COSO, 2017).

Este estudo tem como objetivo analisar a interrelação entre esses instrumentos, demonstrando como contribuem para o amadurecimento institucional e a melhoria da gestão pública.

2 Fundamentação Teórica

2.1 Governança Pública e Gestão de Riscos

Governança pública refere-se ao conjunto de mecanismos que asseguram direção estratégica, supervisão e controle das organizações governamentais (MATIAS-PEREIRA, 2010). Ela envolve transparência, responsabilização e eficiência administrativa.

A literatura aponta que a gestão de riscos é elemento estruturante da governança, pois permite identificar incertezas capazes de comprometer objetivos institucionais (TCU, 2018). Segundo o Tribunal de Contas da União, o gerenciamento de riscos favorece decisões informadas, reduz perdas e fortalece a confiança pública.

Di Pietro (2020) observa que a administração pública moderna não pode se limitar à legalidade formal, devendo adotar práticas gerenciais que garantam efetividade e integridade.

2.2 Lei de Responsabilidade Fiscal como instrumento preventivo

A Lei Complementar nº 101/2000 representa marco regulatório voltado à gestão fiscal responsável. Seu foco é o equilíbrio das contas públicas por meio de planejamento, transparência e controle (BRASIL, 2000).

Entre os principais mecanismos preventivos destacam-se:

• Estabelecimento de metas fiscais;
• Limites para despesas com pessoal;
• Controle do endividamento;
• Relatórios de gestão fiscal;
• Avaliação de riscos fiscais.

Esses instrumentos configuram verdadeira arquitetura de mitigação de riscos financeiros, reduzindo vulnerabilidades estruturais do setor público. Matias-Pereira (2010) ressalta que a LRF fortaleceu a cultura de planejamento e accountability no Brasil.

2.3 Decreto nº 9.203/2017 e a institucionalização da governança

O Decreto nº 9.203/2017 institui política de governança pública baseada em integridade, gestão de riscos e controles internos (BRASIL, 2017). A norma exige que órgãos públicos adotem práticas sistemáticas de identificação, avaliação e monitoramento de riscos.

Segundo o TCU (2018), o decreto representa avanço na maturidade institucional ao vincular governança à gestão estratégica. A gestão de riscos deixa de ser atividade isolada e passa a integrar o ciclo decisório.

Esse alinhamento fortalece a accountability e amplia a capacidade de resposta institucional diante de incertezas.

2.4 Estrutura COSO e Gestão Integrada de Riscos

O COSO propõe modelo estruturado de controle interno composto por cinco dimensões:

1. Ambiente de controle
2. Avaliação de riscos
3. Atividades de controle
4. Informação e comunicação
5. Monitoramento

O modelo evoluiu para o COSO ERM, que integra risco à estratégia organizacional (COSO, 2017). Essa abordagem considera risco como elemento inerente à criação de valor.

No setor público, a aplicação do COSO promove padronização, melhoria dos processos e cultura de integridade (TCU, 2018). Conforme Matias-Pereira (2010), a gestão de riscos fortalece a capacidade administrativa de antecipar problemas e otimizar recursos.

3 Metodologia

A pesquisa possui natureza qualitativa e exploratória, fundamentada em revisão bibliográfica e análise normativa. Foram examinados dispositivos legais, literatura especializada e referenciais internacionais sobre governança e gestão de riscos.

A abordagem teórico-analítica permitiu identificar convergências entre os instrumentos estudados e sua aplicabilidade no setor público.

4 Tipologia de riscos na administração pública

A administração pública está sujeita a múltiplos riscos que podem comprometer objetivos institucionais:

• Riscos fiscais: desequilíbrio orçamentário e financeiro;
• Riscos operacionais: falhas em processos;
• Riscos de integridade: fraudes e corrupção;
• Riscos legais: descumprimento normativo;
• Riscos estratégicos: decisões inadequadas.

O gerenciamento sistemático desses riscos é essencial para assegurar continuidade administrativa e eficiência (TCU, 2018).

5 Controles internos como instrumentos de governança

Controles internos são mecanismos destinados a garantir conformidade, eficiência e proteção dos ativos públicos (COSO, 2017). Eles incluem:

• Segregação de funções;
• Auditorias internas;
• Padronização de processos;
• Monitoramento financeiro;
• Sistemas de informação.

Di Pietro (2020) destaca que controles eficazes não apenas previnem irregularidades, mas promovem melhoria contínua.

6 Integração entre LRF, Decreto 9.203/2017 e COSO

A convergência entre planejamento fiscal (LRF), governança institucional (Decreto 9.203) e metodologia de gestão de riscos (COSO) forma base estruturante da administração pública moderna.

Essa integração:

• Promove disciplina fiscal;
• Estrutura processos decisórios;
• Reduz vulnerabilidades;
• Amplia transparência;
• Fortalece accountability.

Segundo o TCU (2018), a gestão integrada de riscos eleva o nível de maturidade institucional.

7 Linhas de amadurecimento em gestão de riscos

O amadurecimento institucional pode ser observado em níveis progressivos:

Inicial: controles reativos e fragmentados;

Estruturado: processos formalizados;

Integrado: riscos vinculados à estratégia;

Otimizado: cultura organizacional orientada por riscos.

O COSO fornece base metodológica para essa evolução (COSO, 2017).

8 Benefícios da gestão integrada

A adoção estruturada de gestão de riscos gera:

• Eficiência administrativa;
• Prevenção de irregularidades;
• Decisão baseada em evidências;
• Sustentabilidade fiscal;
• Credibilidade institucional.

Matias-Pereira (2010) afirma que organizações públicas maduras tendem a apresentar maior qualidade de governança.

9 Desafios de implementação

Apesar dos benefícios, a implementação enfrenta obstáculos:

• Resistência cultural;
• Capacitação insuficiente;
• Fragmentação institucional;
• Limitações tecnológicas.

Superar esses desafios exige liderança e compromisso organizacional (TCU, 2018).

10 Discussão

A gestão de riscos representa mudança paradigmática na administração pública. Ao integrar planejamento, controle e governança, cria-se ambiente institucional orientado à prevenção e desempenho.

A LRF estabelece disciplina fiscal; o Decreto 9.203 institucionaliza governança; e o COSO operacionaliza a gestão de riscos. Juntos, esses instrumentos promovem maturidade administrativa e fortalecimento da confiança social.

11 Conclusão

A gestão integrada de riscos e controles internos é condição essencial para a modernização da administração pública. A articulação entre LRF, governança e COSO promove eficiência, transparência e sustentabilidade fiscal.

Conclui-se que a adoção sistemática desses instrumentos fortalece a capacidade estatal de prevenir falhas, melhorar decisões e garantir accountability.

Referências

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal.

BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança pública.

COSO. Enterprise Risk Management – Integrating with Strategy and Performance. 2017.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2020.

MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Referencial básico de gestão de riscos. Brasília: TCU, 2018.

Anexo : tabelas comparativas ajudam muito a visualizar a integração conceitual e prática entre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Decreto nº 9.203/2017 (Governança Pública) e a estrutura COSO.

Tabela 1 — Comparação conceitual entre LRF, Governança Pública e COSO

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil (2000; 2017) e COSO (2017).

 Tabela 2 — Correspondência entre mecanismos de controle

Fonte: Elaborado pelo autor com base em TCU (2018) e COSO (2017).

Tabela 3 — Integração funcional na administração pública

Fonte: Elaborado pelo autor.

Tabela 4 — Níveis de amadurecimento institucional

Fonte: Elaborado pelo autor com base em COSO (2017) e TCU (2018).

Tabela 5 — Benefícios institucionais comparados

 Tabela — Matriz de implementação prática da gestão de riscos e controles na administração pública

Exemplo prático de implementação da gestão de riscos e controles internos em uma Secretaria Municipal de Finanças

Contextualização do cenário

Considere uma Secretaria Municipal de Finanças responsável por planejamento orçamentário, execução financeira e controle de despesas. O órgão enfrenta riscos recorrentes como:

• inconsistências no planejamento fiscal;
• atrasos em relatórios obrigatórios;
• falhas de controle interno;
• risco de extrapolação de limites da LRF;
• baixa padronização de processos.

A administração municipal decide implementar um modelo estruturado de gestão de riscos alinhado ao Decreto nº 9.203/2017 e à metodologia COSO, visando fortalecer a governança e garantir sustentabilidade fiscal.

Tabela — Aplicação prática por etapas

Fluxo operacional resumido

1. Criação de comitê de governança e risco
2. Diagnóstico fiscal e operacional
3. Mapeamento de riscos
4. Implantação de controles internos
5. Monitoramento contínuo
6. Revisão estratégica

Resultados institucionais obtidos

Após 12 meses de implementação, observam-se:

• maior previsibilidade fiscal;
• redução de falhas administrativas;
• cumprimento tempestivo da LRF;
• melhoria na tomada de decisão;
• fortalecimento da transparência;
• aumento da confiança institucional.

Análise acadêmica do caso

O caso evidencia que a integração entre disciplina fiscal (LRF), governança institucional (Decreto nº 9.203/2017) e metodologia COSO produz efeitos concretos na eficiência administrativa. A adoção de controles internos estruturados promove prevenção de riscos fiscais e operacionais, alinhando a atuação do órgão aos princípios constitucionais da administração pública.

A literatura demonstra que a gestão baseada em riscos amplia a capacidade estatal de antecipar vulnerabilidades e otimizar recursos (TCU, 2018; COSO, 2017). Assim, o amadurecimento institucional decorre da internalização de práticas sistemáticas de governança.

Tabela — Riscos e controles na administração pública à luz da LRF, do Decreto nº 9.203/2017 e da estrutura COSO

Fonte: Elaborado pelo autor com base na Lei Complementar nº 101/2000, Decreto nº 9.203/2017, COSO (2017) e TCU (2018).

Tabela — Modelo de avaliação de maturidade em gestão de riscos e controles na administração pública

Fonte: Elaborado pelo autor com base em COSO (2017), TCU (2018), Lei de Responsabilidade Fiscal e Decreto nº 9.203/2017.

Escala prática de pontuação (opcional)

Você pode avaliar cada área do órgão público atribuindo notas:

A média das pontuações indica o estágio de maturidade institucional.

Critérios de avaliação sugeridos

Avaliar cada item de 1 a 5:

• Planejamento fiscal alinhado à LRF
• Política de gestão de riscos
• Controles internos formalizados
• Monitoramento e auditoria
• Comunicação institucional
• Capacitação técnica
• Gestão baseada em indicadores
• Cultura de integridade

Autor

Hilberto Angelo Amanajás Pena

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